IL VIOTTOLO DELLA DECRETAZIONE SPECIALE E LA VIA MAESTRA DELLA COSTITUZIONE

Pubblichiamo l'editoriale del Giornale del Piemonte, interessante riflessione del Prof. Mola sull'attuale situazione politica venutasi a creare in virtù dell'emergenza sanitaria.

   IL VIOTTOLO DELLA DECRETAZIONE SPECIALE 

E LA VIA MAESTRA DELLA COSTITUZIONE

La debolezza dell'Unione Europea rispecchia i suoi membri

La risposta dell'Unione Europea alla crisi generata da Covid-19 da molti è stata giudicata debole e tardiva. Talora essa è accompagnata dallo scambio di cortesie epistolari tra la presidente Ursula Von der Leyen e i capi di governo. È il caso dell'Italia. Questa Europa dei 27 è fiacca perché, proprio all'indomani della funesta Brexit, anche i governi dei Paesi membri sono logori. Per limitarci ai più rappresentativi (per popolazione e prodotto interno lordo) valgano i casi della Germania, con il netto calo di popolarità della “grande coalizione” che le assicurò lunga prosperità, della Francia, ove Macron è appena uscito sconfitto e umiliato al primo turno delle amministrative (celebrate quando ormai il contagio virale galoppava), e della Spagna, il cui governo rosso-paonazzo di Sánchez e Iglesias è il peggiore dalla morte di Franco. L'Italia non se la passa certo meglio. Al di là dei seggi al Parlamento, tutti i sondaggi indicano che i partiti dell'attuale maggioranza sono minoritari nel Paese; ma anche l'opposizione, più divisa di quanto paia, è lontana dall'avere un ampio seguito: e comunque le elezioni sono lontane sull'orizzonte. Per ancora molto tempo si governerà “a vista”. Alla vigilia del contagio l’Italia era “sospesa”, in attesa del referendum confermativo sulla riduzione del numero dei parlamentari e del rinnovo di alcuni consigli regionali e comunali. Ora rimane in apnea, come gli altri Stati europei, nell'insieme incapaci di reagire incisivamente di fronte alla svolta autoritaria attuata da Orban in Ungheria, benché questa non sia solo un campanello d'allarme ma la profezia della catastrofe della democrazia parlamentare. Se accettasse supina il regime del premier magiaro, l'Unione perderebbe la sua stessa ragion d'essere, che è politica prima ancora che economica.

I governi più sono deboli, più sono tentati di introdurre restrizioni alle libertà dei cittadini. Lo storico Yuval Harari ha messo in guardia sul rischio che l'intero assetto civile venga stravolto dall’uso presente e futuro del controllo biometrico delle persone. Non per caso, dopo lungo silenzio anche il segretario generale dell'ONU, Guterres, ha finalmente ricordato che le misure anti-contagio non possono violare i diritti dell'uomo, conquista irrinunciabile.

Ormai cancellata la libertà di circolazione tra Stati dell'Unione (la Francia ha ripristinato il controllo alle frontiere sino a fine ottobre 2020), del sogno europeo originario rimane ben poco. Perciò risulta ancora più importante che ogni Paese rifletta sulle ripercussioni della rispettiva legislazione di emergenza e blocchi sul nascere al proprio interno ogni possibile deriva dall'eccezione alla regola, dall'episodico al durevole.

Mentre molti costituzionalisti deplorano la diffusione della “decretite” e Michele Ainis auspica il varo di un Testo unico che sintetizzi gli oltre 150 decreti e ordinanze sin qui emanati, si intravvedono altre e maggiori urgenze per avviare l'Italia alla “normalità”.

In primo luogo, il Parlamento vari una legge di un articolo unico: “Le norme vanno scritte in italiano”. Ai tanti organismi di controllo (che chissà perché da noi son dette “authority”) e ai comitati tecnico-scientifici (spesso disaccordi) di cui il Potere ama circondarsi (anche per scarica-barile: ogni Nerone ha il suo Tigellino), se ne aggiunga uno composto da membri dell'Accademia della Crusca, incaricati di vagliare gli atti normativi prima della loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, con potere di rispedirli al mittente se risultino oscuri, ambigui, vergati in “politichese” o criptici per i molteplici rimandi da un provvedimento a un altro, come da decenni avviene a tutto discapito del principio irrinunciabile della certezza del diritto.

Inoltre, in vista della Pasqua si faccia la pulizia più urgente: il ripristino della gerarchia delle fonti del diritto previste dalla Costituzione.

Comunque finisca, non andrà affatto niente bene

Per ora tutto fa presagire che il peggio ha da venire, non solo per il numero delle vittime del covid-19 ma soprattutto per le crepe che si aprono negli equilibri tra le istituzioni e nella “società”, sempre meno “civile”. Dopo alcune settimane di concessioni benevolenti espresse anche da costituzionalisti solitamente esigenti, si stanno ora moltiplicando le deplorazioni del vulnus all’ordinamento. Tra altri, Cesare Maffi in “Italia oggi” ha scritto lapidariamente: “È difficile ricostruire l'edificio della civiltà giuridica una volta che ne vengano sottratti i mattoni”. L'allarme si diffonde. È ora di rimettere ordine poiché l'“emergenza” si protrae ormai da mesi e si allungherà per non si sa quanto, perché il governo procede a strappi, con mezze verità quasi gli italiani fossero bambini, e si trincera dietro il “dies ad quem” del 31 luglio indicato alla chetichella lo scorso 31 gennaio, quando il Paese era tenuto del tutto all'oscuro del pericolo incombente e “nelle more della valutazione dell'effettivo impatto dell'evento” Conte  delegò Borrelli a emanare ordinanze e stanziò cinque milioni di euro. Una miseria.

La Costituzione “riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità” (art. 2): sono Principi “non negoziabili”, preesistenti alla Carta e allo Stato stesso. Dal 1981 alcuni si essi sono stati ripetutamente calpestati da assemblee regionali. È il caso del diritto di “associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale”. Ma non è questo il tema del giorno, anche se non va dimenticato, visto l'azzeramento della libertà di riunione pur nel rispetto del “distanziamento sociale”, ovverosia, in italiano, tenendosi a debita distanza: cautela di elementare buon senso. In discussione vi è invece il diritto sancito dall'articolo 16 della Carta: “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsivoglia parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”. Tale diritto costituisce estrinsecazione della libertà individuale garantita dall’art. 13 e non può recedere di fronte “alla tutela della salute” che, pur essendo un “fondamentale diritto dell'individuo”, in nessun caso può venir disciplinata in modo da “violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”: cioè proprio i “diritti inviolabili dell'uomo” enunciati dall'articolo 2. Anche in campo sanitario il diritto all'autodeterminazione, che è somma espressione della libertà morale individuale, prevale dunque sull'intervento del Potere. Le cronache degli anni recenti ne hanno offerto molteplici ed eloquenti esempi.

La disputa sulla libertà di “circolare” è racchiusa nella sequenza fissata dal Costituente: sin dove può arrivare la limitazione dei diritti non negoziabili per motivi di sanità nell'interesse della collettività? Apparentemente la risposta è semplice: lo stabilisce il governo. Ma l'ordinamento repubblicano non lo prevede affatto.

La Carta fissa una gerarchia chiara e precisa delle fonti del diritto. Il Presidente della Repubblica ha  quello di promulgare le leggi o chiederne una nuova deliberazione con messaggio motivato alle Camere, e per una sola volta (art. 74). Il presidente del consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo, ne è responsabile e mantiene l'unità d’indirizzo politico e amministrativo, come già stabilito dal Regio Decreto Legge 14 novembre 1901 (Governo Zanardelli-Giolitti). Sin da allora fu escluso che il presidente dica una cosa, un ministro o un'altra “fonte” ne dica una diversa. Purtroppo, invece, da troppe settimane all'emergenza sono state date risposte normative sempre più convulse e farraginose, suscitando incertezza nei cittadini e, il che è peggio, in chi è chiamato a chiederne l'osservanza, salvo sanzioni sempre più onerose.

Gli esempi ormai possono ormai riempire molti volumi. Ma neppure questo è il punto.

La via maestra dell’art. 76 della Costituzione

La domanda tuttora priva di risposta franca è e sempre più diverrà: “il 31 gennaio 2020, allorquando con delibera del consiglio dei ministri fu dichiarato lo stato di emergenza per sei mesi, il governo ne aveva chiare l’entità e le proporzioni?” In caso negativo, il giudizio sulla condotta dell’esecutivo non spetta alla “storia” (come invocato dal presidente  Conte pur di allontanare da sé l'amaro calice di render conto “hic et nunc” del suo operato) ma alla “politica”, ovvero al Parlamento, che non può essere “sospesa” in attesa di tempi migliori (l'estate? l'autunno? il 2021?). Se invece il governo aveva informazioni sufficienti sul pericolo incombente, allora doveva chiedere al Parlamento la “delega dell'esercizio della funzione legislativa”, nei precisi limiti previsti dall’art. 76 della Costituzione, ovvero “con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato e per oggetti definiti”. Non sarebbe stata la prima volta nella storia della Repubblica. Quell'articolo - insegna Livio Paladin, principe dei costituzionalisti - venne introdotto per “inquadrare e circoscrivere il fenomeno della delega legislativa” e arginare la sempre incombente prevaricazione del governo nei confronti del potere che compete alle Camere. Il Costituente si premurò di precisare che il governo, quantunque delegato, non dispone mai delle attitudini a legiferare oltre le competenze proprie del Parlamento. La delega riveste carattere di istantaneità e di obbligatorietà, cioè è circoscritta nel tempo e nella materia. Essa è la via maestra.

Per fronteggiare la crisi il governo ha invece seguito un’iter contorto, che cozza con l'equilibrio del poteri fissato dalla Costituzione, avendo pretermesso il Parlamento, anziché renderlo corresponsabile di una scelta grave. Facendo un balzo di duemila anni all'indietro, il ricordo va alla Repubblica romana (dalla quale deriva l'ossatura del diritto) quando si ricorreva alla decisione “Videant consules ne quid detrimenti respublica capiat...”. In via del tutto eccezionale i consoli assumevano la somma dei poteri e la esercitavano nei tempi accordati. Non v'era bisogno del dictator, dell'“uomo solo al comando” con “pieni poteri”: erano i consoli a farsene carico, nell'armonia del “genus mixtum” repubblicano descritto da Cicerone. Resse sino alle guerre civili e allo sfascio che ne seguì.

Il viottolo stretto  della decretazione speciale

L'opzione a favore dei DPCM ha aperto la preoccupante stagione di un’affannata decretazione d'urgenza, con sovrapposizione e contrasti tra “fonti del diritto” (governo, presidenti di regioni, sindaci...). L'emergenza ora va molto oltre il contagio del coronavirus e investe i rapporti fra il Potere, nelle sue varie forme, e i cittadini. Tra le manifestazioni più memorabili rimarrà la “fulminea”ordinanza Lamorgese-Speranza che una domenica pomeriggio di marzo intimò agli italiani di rimanere là dove fossero, poi assorbita da un di poco successivo Decreto del presidente del consiglio. Un'altra è l'oggettiva discrepanza tra i chiarimenti diramati il 31 marzo ai prefetti dal capo gabinetto del ministro dell'Interno, Matteo Piantedosi, sulle “misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica” e l'ennesimo Decreto Conte del 1 aprile. Il dottor Piantedosi concesse a “un solo genitore” di “camminare con i propri figli minori... in prossimità della propria abitazione”, nonché l'accompagnamento di anziani e inabili da parte di persone che ne curano l'assistenza, confermando al tempo stesso il divieto di attività ludica (che vuol dire “gioco”) o “ricreativa” ma non quella motoria, quasi occorra uscire di casa con la mestizia quaresimale dipinta sul volto. Con illuminata saggezza il capo gabinetto pregava (sic!) i Prefetti di voler estendere i chiarimenti alle forze di polizia esortandole alla “ragionevole verifica dei singoli casi”.

In effetti, lo Stato che si conduce da “buon padre di famiglia” non ha motivo di “fare la faccia feroce” verso i cittadini. Spiega e ne ottiene comprensione e collaborazione. Sennonché, pressato da presidenti di regioni (sedicenti “governatori”: titolo improprio e abusivo), il presidente del Consiglio si è poi affrettato a prorogare sino al 13 aprile le misure precedenti, volte a escludere l'“ora d'aria” per bambini e adolescenti, malgrado le insistenti raccomandazioni di pediatri e psicologi. Il governo dice di valersi di scienziati. Ma vi sono scienziati più scienziati degli altri? O prevalgono quelli che “danno ragione” al timoniere e si guardano bene dall'avanzare dubbi per non essere cacciati sotto coperta e gettati in mare?

Se mai fosse “guerra” (ma non lo è), così sarebbe perduta...

Poiché la retorica dell'emergenza continua a propinare la fiaba secondo la quale l'Italia è “in guerra” va ricordato, ancora una volta, che l'articolo 78 della Carta (a suo tempo splendidamente commentato da Andrea Giardina) dice chiaro e netto che “Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari”. Nessun Paese contagiato dal virus è “in guerra”. La ratio dell'art. 78 però è chiarissima: il Governo non può percorrere in tempi indefiniti il viottolo della decretazione d'urgenza, a singhiozzo, con correzioni e contraddizioni, se non suscitando sconcerto, renitenza e, alla fine, diserzioni. Se proprio si volesse parlare di stato di guerra, la linea imboccata e pervicacemente seguita dal presidente del Consiglio e dal governo mostrerebbero che il Paese è tragicamente condannato alla sconfitta. Sempre più si palesa, infatti, quanto in guerra è assolutamente fondamentale: la catena di comando. Per averne la percezione va riletta l'opera di Luigi Cadorna, Capo di stato maggiore dell'esercito dal 1914 al 9 novembre 1917: “La guerra alla fronte italiana fino all'arresto sulla linea della Piave e del Grappa” (ed. Bastogi). Gli odierni presidenti di regione sono paragonabili ai comandanti d'armata dell'epoca. Mai sarebbe stata concepita e tollerata la loro contrapposizione al Comandante Supremo. Lo sforzo doveva e non poteva che essere unitario: ciò che oggi purtroppo non è. Inoltre, in una visione strategica “alla Cadorna”, la “guerra” contro il contagio andava e va impostata non solo sulla prima linea ma all'interno del Paese, alimentando il consenso con misure convincenti anziché con “grida” minaci. Tanto più perché insorgono nuovi e via via più drammatici problemi sociali, in specie per la tutela dei minori, in taluni casi rimasti soli per il ricovero dei genitori o dell'unico parente prossimo.

L'inspiegabile “damnatio” delle “seconde case”

Infine, proprio in vista del prevedibile prolungamento dell'emergenza sarebbe stato saggio favorire il trasferimento dalle megalopoli alle cosiddette seconde case di chi era (ed è) in grado di farlo senza danni per terzi. In tal modo si sarebbe allentata (e si potrebbe allentare) la pressione demografica nelle aree troppo antropizzate, tanto più in vista della primavera incipiente. Se si decidesse a parlare chiaro ai cittadini invece di farsi precedere da messaggi di “tecnici”, come il capo della Protezione civile e smettesse di procedere a fari abbassati, il governo potrebbe ancora assumere misure di buon senso, anche consentendo la libera circolazione tra Comuni esenti dal contagio: ampie aree perfettamente individuabili all'interno di ciascuna regione e in grado di partire “da subito”.

Di certo prima o poi da queste costrizioni e contraddizioni si uscirà. E prima o poi l'Esecutivo dovrà confrontarsi in Parlamento con le opposizioni. Secondo la narrazione a quel punto prevalente il merito dell'“uscita” dalla crisi non sarà del governo ma di chi l'avrà “costretto” a sia pure modeste “concessioni”.

Aldo A. MOLA

In copertina: Teofilo Patini, "Tre orfani", olio su tela, cm. 89,5 x 119, Castel di Sangro, Pinacoteca civica “T. Patini”